A política do Sinaes no Instituto Federal: a presença reguladora do Estado na consolidação de um modelo de Educação Superior em instituição não universitária[1]
Fabíula Tatiane Pires[2]
· https://orcid.org/0000-0002-9649-3596
Suzana dos Santos Gomes[3]
· http://orcid.org/0000-0002-8660-1741
Resumo
Este artigo analisa como a política do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) tem sido colocada em prática em um Instituto Federal (IF) mineiro. A partir de uma pesquisa bibliográfica, à luz do ciclo de políticas de Stephen J. Ball, apresenta as influências de organismos internacionais no Sinaes e na criação dos IF, concebidos como uma alternativa de oferta de cursos superiores de baixo custo. Os dados empíricos, obtidos por meio da aplicação de questionário e entrevistas semiestruturadas com docentes, foram explorados com base na análise de conteúdo de Laurence Bardin. Os resultados evidenciam a predominância de um Sinaes com caráter mais regulador, o que, por sua vez, contribui para consolidar o IF como modelo de Educação Superior não universitária.
Palavras-chave: Educação Superior. Organismos Internacionais. Instituto Federal.
The Sinaes policy in the Federal Institute: the regulatory presence of the State in the consolidation of a model of Higher Education in a non-university institution
Abstract
This article analyzes how the policy of the National System of Evaluation of Higher Education (Sinaes) has been put into practice in a Federal Institute (IF) of Minas Gerais. From a bibliographic research, in the light of Stephen J. Ball's policy cycle, it presents the influences of international organizations on Sinaes and on the creation of IF, conceived as an alternative to offer low-cost higher education courses. The empirical data, obtained through the application of a questionnaire and semi-structured interviews with teachers, were explored based on Laurence Bardin's content analysis. The results show the predominance of a Sinaes with a more regulatory character, which, in turn, contributes to the consolidation of the IF as a model of non-university Higher Education.
Keywords: Higher Education. International Organizations. Federal Institute.
Introdução
Este artigo é parte de uma pesquisa de doutorado, cujo objeto se insere no contexto da Educação Superior em um Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia (IF) do estado de Minas Gerais, mais especificamente nos cursos de licenciatura ofertados em um de seus campi. Os IF, para fins de avaliação, regulação e supervisão, são equiparados a universidades federais, conforme explicitado na lei de sua criação (Brasil, 2008). No entanto, embora se aproximem das universidades na oferta de cursos superiores, guardam elementos próprios de uma identidade em construção, dentre os quais se destacam: a oferta verticalizada de ensino em que, em um mesmo espaço físico e com o mesmo grupo de docentes e técnicos-administrativos, são ofertados cursos tanto da Educação Básica quanto da Educação Superior; a vinculação dos cursos aos arranjos produtivos locais com vistas ao desenvolvimento social e econômico das regiões em que estão inseridos; e, por fim, o desenvolvimento de atividades de pesquisa e extensão, bem como o currículo dos cursos atravessados pelo viés tecnológico.
Embora os Institutos Federais (IF) sejam equiparados às universidades federais para fins de avaliação, regulação e supervisão da instituição e de seus cursos de graduação, tal como expresso na lei n.º 11.892 de 2008 (Brasil, 2008), eles não são universidades. Otranto (2010), após analisar documentos do Banco Mundial, concluiu que, à época da criação dos IF, o esforço intencional do banco era promover a diversificação das instituições de Educação Superior, ao que os IF respondem como instituição alternativa, “já que as universidades de pesquisa eram apontadas desde a década de 1990, pelo Banco Mundial, como muito caras para os países em desenvolvimento” (Otranto, 2012, p. 202). Nesse sentido, este artigo caracteriza o IF como uma instituição não universitária, considerando as influências exercidas pelo Banco Mundial na política de sua criação, além de sua estrutura verticalizada de ensino, que abrange desde cursos de formação inicial e continuada até a Educação Básica e a Educação Superior.
Conhecer a oferta dos cursos de licenciatura nos IF tornou-se relevante: 1) por se tratar de um novo lócus de formação dos docentes que atuarão na Educação Básica; 2) pela obrigatoriedade legal, Lei n.º 11.892 de 2008 (Brasil, 2008), que prevê a reserva de 20% de suas vagas para cursos dessa natureza; 3) e pelo fato de essas instituições, tradicionais na oferta de Educação Profissional e Tecnológica, acumularem pouca ou nenhuma experiência em cursos de formação de professores. Diante da equiparação de instituições de naturezas diversas, em um sistema de avaliação, regulação e supervisão da Educação Superior, e considerando as influências internacionais sobre essa política, questiona-se: como a política do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) tem sido implementada nos IF?
Este artigo está organizado em seções: a primeira explicita o desenho da pesquisa em seus aspectos metodológicos; a segunda apresenta os elementos do ciclo de políticas de Stephen J. Ball e de seus colaboradores ‒ referencial teórico-metodológico adotado para compreensão da política do Sinaes e da criação dos IF ‒; a terceira seção, a partir de pesquisa bibliográfica, discute aquelas políticas à luz das influências internacionais, com base em dados empíricos, obtidos por meio da aplicação de questionário e de entrevistas semiestruturadas com docentes que atuam em três cursos de licenciatura de um IF mineiro, interpretados pela perspectiva da análise de conteúdo de Bardin (2016); a quarta seção evidencia o contexto de prática do Sinaes na instituição; e, por fim, as considerações finais sintetizam as discussões, indicando como a influência dos organismos internacionais fortaleceu a presença reguladora do Estado nos IF, contribuindo para consolidar um modelo de Educação Superior que se estende além das instituições universitárias.
Percurso metodológico
Com o objetivo de responder à pergunta fundante deste artigo ‒ como a política do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) tem sido implementada nos Institutos Federais (IF)? ‒, buscou-se, em um primeiro momento, entender o ciclo de políticas desenvolvido pelo pesquisador inglês Stephen Ball e seus colaboradores. Esse referencial teórico-analítico permite compreender as políticas públicas em movimento, evidenciando disputas, resistências e releituras.
Concomitantemente, foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre a política do Sinaes e a criação dos IF, com o objetivo de, à luz do ciclo de políticas, explicitar os contextos de influência, a produção do texto e a prática das políticas na Educação Superior brasileira.
Por fim, para compreender o contexto de prática da política do Sinaes em um IF, adotaram-se os seguintes critérios: 1) um IF de Minas Gerais, já que as pesquisadoras residem nesse estado e o estudo não recebeu financiamento; 2) um campus com tradição na oferta de Educação Profissional e Tecnológica (EPT), uma vez que essa modalidade é a principal identidade dessas instituições; e 3) um campus que oferecesse o maior número de licenciaturas, incluindo aquelas previstas na lei de criação dos IF.
Após a definição do campus, os docentes que atuavam nos três cursos de licenciatura ‒ Química, Ciências Biológicas e Educação Física ‒ foram convidados a participar da pesquisa, respondendo a um questionário disponibilizado em meio digital, visto que, à época de sua aplicação, o Brasil enfrentava a pandemia da covid-19, e o distanciamento social era a principal medida de segurança e saúde pública adotada.
De um grupo de 50 docentes, 25 responderam ao questionário, manifestando interesse ou desinteresse em continuar participando da pesquisa. Após a análise do questionário, definiu-se o perfil dos professores para a fase de entrevistas semiestruturadas: 1) um docente de cada licenciatura; 2) um coordenador ou vice-coordenador de cada curso; 3) um docente com experiência em Comissão Permanente de Avaliação ou órgão equivalente; e 4) um docente ocupante de cargo de gestão. Com base nesses critérios, foram convidados oito docentes, sendo cinco professoras e três professores.
Os dados coletados foram explorados à luz da análise de conteúdo proposta por Bardin (2016). Inicialmente, realizou-se uma leitura flutuante do corpus transcrito das entrevistas. A partir dos objetivos definidos, indicaram-se categorias primárias, seguidas de categorias intermediárias. As categorias finais foram resultado de um esforço interpretativo da relação entre as partes e o todo, em diálogo com o referencial teórico adotado.
Contribuições do método teórico-analítico do ciclo de políticas para a compreensão de políticas educacionais
Para compreender as políticas do Sinaes e a criação dos IF (Brasil, 2004, 2008), optou-se pela adoção do método teórico-analítico desenvolvido por Bowe, Ball e Gold na década de 1990, denominado ciclo de políticas. No Brasil, o ciclo de políticas tem sido difundido nos trabalhos do pesquisador Jefferson Mainardes, da Universidade Estadual de Ponta Grossa. Para Mainardes (2006), essa abordagem permite que as políticas sejam compreendidas de forma dinâmica e flexível, ou seja, em constante movimento e transformação. Nessa abordagem, os diferentes momentos de proposição da agenda, elaboração do texto e prática estão interligados e podem influenciar-se mutuamente.
No início da década de 1990, Bowe, Ball e Gold (1992) caracterizaram e diferenciaram três contextos principais do ciclo de políticas: o de influência, o de produção do texto da política e o de prática. Após uma revisão do método, Ball (1994) acrescentou outros dois contextos ao ciclo: o de resultados ou efeitos e o de estratégia política. Anos mais tarde, em uma entrevista concedida a Mainardes e Marcondes (2009), Ball considerou a possibilidade de incluir os contextos de resultados ou efeitos no de prática, e o de estratégia política no de influência, mantendo a ação integrada entre eles.
O contexto de influência é marcado pelos discursos construídos em meio a embates e disputas ideológicas. Diferentes atores se posicionam na arena política, defendendo interesses diversos. Os discursos com maior número de apoiadores serão os mais fortes e representativos, enquanto outros podem ser alvo de resistência, silenciados, modificados ou até extintos, sendo retomados em outro momento. Segundo Bowe, Ball e Gold (1992), a influência nas políticas pode ser exercida por comissões, organizações e comitês em diferentes níveis: globais, internacionais, nacionais e locais. Assim, bancos financiadores da educação, organismos proponentes de projetos, associações de docentes e pesquisadores, entre outros, têm o potencial de influenciar as diretrizes educacionais. No entanto, essa influência não ocorre de maneira equitativa.
A influência global e internacional, segundo Mainardes (2006, p. 51), pode se dar por meio do “fluxo de ideias por meio de redes políticas e sociais”; de publicações políticas e acadêmicas; ou pelo financiamento de “soluções” para os problemas educacionais propostas por organismos multilaterais. As influências são sempre interpretadas à luz dos cenários nacionais e locais. A inclusão do contexto de estratégia política no de influência, tal como sugerido por Ball (apud Mainardes; Marcondes, 2009), permite identificar as estratégias para superar os embates ou antecipar problemas nos debates.
Por sua vez, o contexto de produção do texto da política, de acordo com Bowe, Ball e Gold (1992), mantém uma estreita relação com o de influência, uma vez que os discursos legitimados durante a proposição da agenda estão representados na produção do texto da política. Esse texto se manifesta em regulamentações oficiais, instruções normativas, proposições curriculares, entre outros materiais escritos. Além do texto principal da política, outros documentos podem ser elaborados para torná-la mais clara, já que “os textos políticos não são necessariamente claros e coerentes” e são “resultados de lutas” (Bowe; Ball; Gold, 1992, p. 21). A falta de coerência entre textos de uma mesma política pode levar a contradições e, por isso, sua leitura deve ser feita à luz do contexto e de outros textos que podem até mesmo confrontá-los. Para Mainardes (2006), o texto da política pode ser de dois tipos: prescritivo, em que o leitor atribui sentido ao que lê com base em seu repertório; e um “escrevível”, em que o leitor também é coautor, por meio de uma interpretação criativa e ativa. Nesse sentido, “os textos têm uma clara ligação com contextos particulares nos quais foram elaborados e usados” (Mainardes, 2006, p. 50).
Por fim, no contexto de prática, segundo Bowe, Ball e Gold (1992), a centralidade está no reconhecimento de que a política não é simplesmente implementada como foi proposta, mas é interpretada de forma subjetiva e contextual, podendo até mesmo ser recriada, o que a torna objeto de disputas. As políticas são, então, traduzidas em uma esfera de complexidade (Mainardes; Marcondes, 2009). Para Ball (1994), as políticas, por meio de seus textos, intervêm na prática, ao definirem objetivos e finalidades que podem modificar ou manter uma dada realidade. A própria política pode ser alterada pela realidade. Ao considerar, tal como Ball em entrevista a Mainardes e Marcondes (2009), a inclusão do contexto de resultados ou efeitos no contexto de prática, reconhece-se que a prática de uma política tem o potencial de provocar impactos em situações de injustiça e desigualdade. Segundo Mainardes (2006), os efeitos de uma política podem gerar transformações tão significativas que acabam por alterar a política original.
Para as discussões deste artigo, a ênfase recai sobre o contexto de influência, em especial aquela exercida pelos organismos internacionais, tanto na política do Sinaes quanto na política que criou os IF, mas também, sobre o contexto de prática dessas políticas em um IF mineiro.
As políticas do Sinaes e a de criação dos IF: análise do contexto de influência a partir da produção bibliográfica
O Sinaes é a política de avaliação da Educação Superior mais duradoura da história brasileira. Tanto a proposição quanto a prática desse sistema são marcadas por disputas de interesses entre o Estado, os organismos multilaterais e a sociedade civil organizada, incluindo docentes e pesquisadores. Com a expansão da oferta de Educação Superior, a avaliação da qualidade da formação oferecida pelas Instituições de Educação Superior (IES) tornou-se um imperativo.
As ações de reestruturação do Estado brasileiro, iniciadas no final do século XX, foram orientadas por um discurso de modernização e desburocratização da gestão pública. Para Zatti (2017), a partir da década de 1970, a elaboração das políticas públicas brasileiras, em seu discurso e texto, passou a adotar linguagem e dispositivos próprios do mercado, colocando em evidência o papel da avaliação, a prestação de contas e a mensuração de desempenhos. Segundo o autor, no âmbito internacional, consolidou-se a ideia de vinculação entre educação, conhecimento e desenvolvimento econômico e social, inclusive com recomendações para a adoção de elementos da administração empresarial na gestão educacional.
Ainda segundo Zatti (2017), algumas organizações internacionais exerceram forte influência nas reformas educacionais na América Latina, especialmente no Brasil. Dentre essas, destacam-se: 1) a Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), que, em 1990, recomendou a democratização do ensino com o objetivo de tornar os países mais competitivos, sugerindo que os sistemas de ensino adequassem a oferta de conhecimento e habilidades às demandas do setor produtivo; 2) também em 1990, a Conferência Mundial de Educação para Todos, financiada pelo Banco Mundial e pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), defendeu a ampliação do acesso à Educação Básica, com a definição de metas e estratégias políticas, passíveis de avaliação, a fim de estabelecer um padrão mínimo de qualidade, aferindo os resultados de aprendizagem; 3) em 1992, em parceria com a Unesco, a Cepal traçou diretrizes que vinculavam sistemicamente educação, conhecimento e desenvolvimento econômico.
Especificamente sobre o Sinaes, Daros Júnior (2014), ao investigar as influências da Unesco, concluiu que, embora não tenha havido acordos formais entre a Unesco e o Brasil para a criação do Sinaes, a organização influenciou indiretamente sua criação, por meio de integrantes da Comissão Especial de Avaliação (CEA), que mantinham algum vínculo com a Unesco. Segundo Daros Júnior, as ideias eram convergentes, ao vincularem a formação dos cidadãos ao desenvolvimento econômico e social, ao defenderem a igualdade de acesso e a inclusão das minorias, ao atribuírem ao Estado a responsabilidade de avaliar, regular e controlar e ao aceitarem a abertura da Educação Superior para a iniciativa privada. Além disso, defendiam a avaliação externa de cursos e instituições em articulação com a avaliação interna, respeitando a diversidade das IES e permitindo a implantação de modelos não universitários. No entanto, as propostas divergiam quanto à definição de qualidade na Educação Superior: para a Unesco, a qualidade estava atrelada a padrões internacionais, entre eles: a capacidade de intercâmbio de conhecimentos, a interação em rede, a mobilidade tanto de professores quanto de estudantes, bem como a proposição de projetos internacionais de pesquisa, enquanto, para os membros da CEA, o padrão de referência centrava-se nas universidades públicas.
A influência internacional também pode ser observada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei n.º 9.394 (Brasil, 1996), que incorporou parte das recomendações internacionais, especialmente no que se refere à Educação Superior. A LDB vinculou os processos de avaliação às ações de autorização e reconhecimento de cursos, bem como ao credenciamento e descredenciamento de IES (artigo 46). Dessa forma, a avaliação se tornou o principal instrumento de prestação de contas, fomentando, inclusive, a competitividade entre as IES. Vale destacar que a prestação de contas é necessária para que as IES reafirmem seu compromisso com a sociedade. No entanto, quando orientada exclusivamente pelos interesses do mercado, acirrando a competitividade entre as IES, a avaliação se converte em rankings, bonificações e/ou punições por desempenho, usos que, segundo Sousa (2008), os sindicatos criticam e se posicionam contra.
Em 2004, a publicação do Sinaes evidenciou a força das influências internacionais. De acordo com Maués (2007), o documento final do Sinaes não refletiu completamente o conceito de avaliação defendido pela CEA, comissão encarregada de discutir e apresentar a proposta dessa política, sugerindo que tais influências enfrentaram resistência durante os debates de sua proposição:
[...] a concepção propugnada no Relatório da CEA, para a qual o conceito de avaliação deve incluir a integração e a participação, não foi traduzida nas legislações específicas, estando as mesmas mais identificadas com uma concepção avaliativa que representa um aspecto mais técnico e instrumental, isto é, que envolve um levantamento de dados, de informações, mas não os submete a um processo de reflexão e questionamento. Ao contrário, esse tipo de avaliação apenas serve como prestação de contas e responsabilização de órgãos, setores, pessoas (Maués, 2007, p. 13).
Nota-se nesse excerto a influência dos organismos internacionais com vistas a uma avaliação mais instrumental e quantitativa. A influência desses agentes também se manifestou na definição das finalidades do Sinaes, entre elas:
[...] a melhoria da qualidade da Educação Superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento e dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições da Educação Superior […] (Brasil, 2004, art. 1º, § I).
No texto da política, enfatizaram-se os aspectos gerenciais de efetividade e eficiência bem como a orientação da oferta de Educação Superior baseada em critérios de avaliação racionais e suposta e ideologicamente neutros. No entanto, como resultado de disputas, a política do Sinaes recuperou, em seu artigo 1.º (Brasil, 2004), os princípios defendidos pela CEA e pela Associação Nacional de Docentes (Andes) na década de 1980, como a integração, a globalidade, a publicização de procedimentos, os dados e resultados, o respeito às identidades e diversidades institucionais, além da participação coletiva no processo avaliativo.
A Lei n.º 10.861 (Brasil, 2004) reafirmou, em seu artigo 2.º, parágrafo único, que os resultados da avaliação seriam utilizados como referencial básico para os processos de regulação e supervisão da Educação Superior, ou seja, duas finalidades distintas e complementares. Para Verhine (2015), a novidade do Sinaes consistiu justamente na articulação entre os processos formativos e regulatórios ‒ forças antagônicas que estavam em disputa e seriam instrumentalizadas pela avaliação, que deveria:
[...] produzir informações que são cientificamente válidas, confiáveis e comparáveis no decorrer do tempo, através de processos realizados por especialistas que atuam livre de interferências externas que possam prejudicar a qualidade do conhecimento gerado. A regulação governamental, por outro lado, procura atender políticas estabelecidas por determinadas administrações e, no caso da Educação Superior, pode promover o alcance de metas de expansão e de qualidade de acordo com os interesses dos governantes e da população que lhes apoiam (Verhine, 2015, p. 616).
O texto do Sinaes estabeleceu que, a partir da autoavaliação institucional, o processo de avaliação da Educação Superior seria iniciado – um momento formativo em que as IES ampliariam o conhecimento de si mesmas, por meio de um processo coletivo de reflexão. Posteriormente, examinadores externos visitariam as instituições, e o resultado seria complementado pela avaliação dos cursos e pelo Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade). No entanto, após a promulgação da lei do Sinaes, segundo Barreyro e Rothen (2014), ela foi alterada e desrespeitada por atos normativos menores, demonstrando que as influências internacionais continuaram ativas. Para os autores, houve:
[...] dois SINAES: o da proposta da Comissão Especial de Avaliação e o estabelecido em lei. O segundo recuperou apenas parcialmente os princípios emancipatórios da primeira proposta, conciliando-o com a visão regulatória proveniente da época do Provão. No período da implantação, foi permanente a tensão entre essas duas visões (Barreyro; Rothen, 2014, p. 66).
Barreyro e Rothen (2014) acrescentam que as visitas in loco realizadas por avaliadores externos foram substituídas com base no conceito preliminar satisfatório, antes de se consolidarem, convertendo o processo em uma tendência quantitativista de ranqueamento. Decretos e portarias alteraram a concepção inicial da avaliação. Em 2006, o Decreto n.º 5.773 (Brasil, 2006), conhecido como decreto-ponte, regulamentou as funções de regulação, supervisão e avaliação das IES e dos cursos de graduação. Para Barreyro e Rothen (2006, p. 969), a lei do Sinaes apresentou “contradições que precisam de pontes” e de conciliação entre diferentes tendências:
Com o decreto ponte, a lei que institui o SINAES é “re-elaborada”: por um lado, retoma o princípio da separação entre a regulação e a avaliação; por outro, reforça a visão da separação entre a autoavaliação e a avaliação externa, deixando transparecer que esta faz parte do processo de regulação e supervisão (Barreyro; Rothen, 2006, p. 970-971).
Segundo os autores, a concepção do Sinaes passou por uma espécie de metamorfose a partir das experiências avaliativas anteriores, que se firmaram sobre diferentes paradigmas e valores. Para Dias Sobrinho (2008), os quatro primeiros anos do Sinaes foram marcados por um modelo que distanciava a avaliação da exclusiva conformação às normas burocráticas e da indicação de posições em rankings. No entanto, por meio das sucessivas portarias, a avaliação institucional perdeu sua centralidade no processo, e o resultado do Enade passou a orientar o processo de avaliação da Educação Superior. Essa alteração indica que não houve:
[...] uma simples mudança de metodologia. É, sim, uma mudança radical do paradigma de avaliação: da produção de significados e reflexão sobre os valores do conhecimento e da formação, para o controle, a seleção, a classificação em escalas numéricas (Dias Sobrinho, 2008, p. 821).
O Sinaes é, portanto, uma lei que congrega tanto elementos de regulação e de prestação de contas quanto uma perspectiva de integração e de globalidade. Para Gomes, Melo e Garrido (2022), os ajustes propostos, especialmente pelas recomendações do Banco Mundial, estão conduzindo as universidades para um novo modelo, o qual tem encontrado resistência na comunidade acadêmica. No entanto, os autores advertem que, gradativamente, essas mudanças estão sendo incorporadas em decretos, programas e projetos federais. Para Macedo e Araújo (2022), tais alterações posicionam cada vez mais a Educação Superior como mercadoria, esvaziando sua dimensão de direito social.
No contexto das influências e das proposições dos organismos internacionais para a Educação Superior, o Brasil, em 2008, instituiu a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, além de criar os IF a partir de instituições preexistentes em todas as unidades da federação (Brasil, 2008). A concepção dos IF permitiu não apenas a expansão e a interiorização da oferta de Educação Básica, Educação Profissional e Tecnológica (EPT), mas também da Educação Superior, pois com um ensino verticalizado a instituição ministra cursos nos diferentes níveis e modalidades da educação nacional.
Na perspectiva neoliberal, a EPT também foi atravessada pelos anseios do Estado, dos organismos internacionais e dos interesses econômicos. A agenda global, idealizada e financiada por esses organismos, foi, segundo Ferreira (2017), orientada de maneira estreita pelos desejos do mercado, com o objetivo claro de produzir trabalhadores aptos a manter o acúmulo de capital. O autor identificou convergências nas propostas apresentadas pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pelo Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), pelo Banco Mundial e pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). Para essas instituições, segundo o autor, a EPT visa aumentar a qualificação profissional, o que promoveria o desenvolvimento social e econômico dos países. Usando um discurso voltado ao bem comum, esses agentes responsabilizam a educação pelo atraso socioeconômico dos países. Ademais, defendem que a formação profissional deveria se alinhar às demandas do mercado, implicando em formações mais curtas para que os trabalhadores pudessem ser rapidamente inseridos no mercado, além da abertura da EPT à iniciativa privada.
Nesse contexto de influências, os IF foram criados a partir da transformação e da agregação de instituições de Educação Profissional da Rede Federal, tradicionais no provimento de EPT de nível médio, ampliando suas atribuições para incluir a oferta de Educação Superior em cursos nos quais tinham pouca ou nenhuma experiência. No que se refere ao ensino, os IF adotam uma proposta de verticalização, ou seja, em um mesmo itinerário formativo, são viabilizados cursos de Educação Básica e Educação Superior. A verticalização permite a oferta de cursos de menor custo, pois são compartilhados espaços físicos e recursos humanos. Outra característica do ensino nos IF é a reserva de 20% das vagas para cursos de licenciatura e/ou para o Programa Especial de Formação de Professores (Brasil, 2008), uma estratégia para tentar suprir a carência de professores, especialmente nas áreas de Ciências, Matemática e EPT.
Estudos como os de Otranto (2013), Borborema (2013) e Silva e Bifano (2020) explicitam as influências do Banco Mundial na oferta de Educação Superior nos IF. Segundo Borborema (2013), a influência do Banco Mundial se pautou no discurso de que os cursos oferecidos por universidades tradicionais tinham altos custos e não atendiam às demandas de desenvolvimento econômico e social do País. Assim, o Banco Mundial propôs a criação de instituições não universitárias, maior abertura para a iniciativa privada e a provimento de cursos de menor duração. Otranto (2013) acrescenta que essa proposta inclui a oferta flexibilizada de cursos, com custos menores do que os dos cursos universitários tradicionais.
No entanto, o modelo de Educação Superior não universitário é anterior à criação dos IF. Borborema (2013) destaca que foi na década de 1990 que esse modelo começou a ser implantado no Brasil, com os Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefet), que passaram a oferecer cursos superiores na área industrial. Para a autora, a estrutura dos IF é muito semelhante à dos Cefet, pois ambos gozam de autonomia financeira, administrativa e pedagógica. Atualmente, a Rede Federal de EPT conta com os IF presentes em todos os estados brasileiros, dois Cefets, o de Minas Gerais e o do Rio de Janeiro, e a Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR).
A principal diferença entre os Cefet e os IF reside no fato de que os Cefet podem oferecer o ensino médio de forma independente da formação técnica, enquanto no IF essa possibilidade não é permitida. Por sua vez, os IF se diferenciam da UTFPR, pois, para a universidade, não há a obrigatoriedade de reserva de 50% das vagas para a oferta de EPT de nível médio, nem de destinar 20% das vagas para os cursos de licenciatura. Esses pontos indicam uma maior autonomia dos Cefet e da UTFPR em relação aos IF.
Segundo Silva e Bifano (2020), em 2003 o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) definiu a Educação Superior como educação terciária, ou seja, uma educação subsequente ao ensino secundário. Nesse sentido, a formação em nível superior estaria lado a lado com a ofertada por instituições politécnicas, por exemplo, implicando na oferta de “capacitação ou ao treinamento e possibilitando a formação com maior facilidade e rapidez” (Silva; Bifano, 2020, p. 116). Para as autoras, o BIRD ofereceu ao Brasil não apenas financiamentos, mas um pacote ideológico.
No entanto, embora o Banco Mundial, por meio da atuação do BIRD, tenha recomendado a substituição da Educação Superior pela EPT, especialmente para as classes menos favorecidas, responsabilizando os países que não seguissem essa orientação pela falta de competitividade na economia global, o Brasil, conforme indicam Silva e Bifano (2020), interpretou essa recomendação de maneira distinta. O País criou os IF, equiparando-os às universidades federais para fins de avaliação, regulação e supervisão das instituições e de seus cursos superiores. Não houve, portanto, a substituição da oferta de Educação Superior pela EPT, mas sim, uma ampliação de ambas, com a otimização dos espaços físicos e dos recursos humanos.
Em síntese, a produção bibliográfica, com base nas contribuições do ciclo de políticas, evidenciou que a influência dos organismos internacionais sobre a Educação Superior e a EPT brasileira se materializou nos textos das principais políticas desses segmentos. No entanto, constatou-se também que essas influências foram interpretadas à luz do contexto nacional, com ressalvas e transformações.
O contexto de prática da política do Sinaes em um Instituto Federal mineiro
Como anunciado, a abordagem do ciclo de políticas, embora diferencie três contextos principais em uma política, reconhece que se trata de partes integradas, dinâmicas e capazes de se influenciarem mutuamente. A partir da experiência de docentes que atuam em três cursos de licenciatura de um campus de um Instituto Federal (IF) mineiro, buscou-se compreender o contexto de prática da política do Sinaes.
O campus eleito para a pesquisa está entre os mais antigos daquele IF, ademais é o que oferta maior número de licenciaturas. Em 2022, 50 docentes atuavam nas licenciaturas em Educação Física, Química e Ciências Biológicas, conforme informações dos projetos pedagógicos dos cursos. Vinte e cinco desses docentes aceitaram e responderam ao questionário on-line e, a partir de critérios estabelecidos na pesquisa, oito foram selecionados para participar da fase de entrevista. Todos os docentes entrevistados são efetivos, com dedicação exclusiva, e possuem tempo de atuação nas licenciaturas igual ou aproximado ao período de implantação dessas. Além disso, todos têm alguma experiência em cargos gestão ou participação na Comissão Própria de Avaliação (CPA), responsável por conduzir o processo de avaliação institucional. Tal como aprovado pelo Comitê de Ética em pesquisa científica, todos os nomes atribuídos aos entrevistados, são fictícios, garantindo o anonimato deles.
Para 92% dos docentes que responderam ao questionário, a política do Sinaes, especialmente na etapa de avaliação dos cursos, permite à instituição identificar os pontos fortes e frágeis de seu corpo docente, da organização didático-pedagógica e da infraestrutura. Para 96% dos docentes, a avaliação externa dos cursos é uma oportunidade de evidenciar avanços, conquistas e desafios dos cursos. Já, no que diz respeito à qualidade dos cursos de licenciatura, para 76% dos respondentes a avaliação fornece indicadores para o controle da qualidade dos cursos de licenciatura.
Esses docentes conhecem a política do Sinaes principalmente a partir de seu microcontexto de prática, ou seja, a avaliação dos cursos. Não houve menção ao Enade como parte dessa política, e a avaliação institucional foi referida de maneira vaga:
[…] as pessoas não estão preparadas, elas não fazem essa avaliação [avaliação institucional], elas têm preguiça, deixam para lá, olham isso como uma coisa banal. E eu acho que nós temos que mudar a nossa cultura, sabe? Nós precisamos trabalhar nessa mudança (Profa. Aline).
Apesar dos desafios e da cultura avaliativa, o professor Álvaro reconhece que a avaliação institucional é uma oportunidade de autoconhecimento, de diagnóstico e de planejamento:
[...] para gente ter um feedback do nosso trabalho, às vezes a gente acha que está conduzindo tudo na boa e às vezes através das avaliações vão nos dizer se a gente está no caminho certo ou se a gente precisa fazer algum ajuste (Prof. Álvaro).
Embora a avaliação institucional tenha o potencial de oportunizar momentos de reflexão, diagnóstico e planejamento, o depoimento da professora evidencia os limites da cultura avaliativa naquele IF, marcada pela ausência de uma ação intencional que ressalte a importância do momento e desperte o interesse dos professores em participar desse processo. Para Magalhães e Rodrigues (2021, p. 52), o Sinaes buscou fortalecer a participação da comunidade acadêmica na avaliação da Educação Superior, entendendo que:
[...] a comunidade deveria ter uma participação ativa nos processos de avaliação e valorizou-se também os processos de autoavaliação, considerando-se que o conhecimento dos sujeitos envolvidos nos processos do fazer universitário poderiam contribuir para seu aperfeiçoamento.
No entanto, esse desafio persiste no campus em questão. O enfrentamento desse desafio está relacionado à maior mobilização e conscientização da comunidade acadêmica, que ainda se depara com a percepção do Sinaes não como uma proposta emancipatória, mas como mais um mecanismo de controle sobre a instituição.
Entre os fatores que limitam o alcance da avaliação institucional, na opinião da professora Aline, está o excesso de dados quantitativos, que pouco revelam sobre a realidade concreta da instituição:
Então, às vezes quando eu vejo essas avaliações do MEC eu fico um pouco temerosa, porque eu vejo com uma frieza de números. […] nós, todo mundo ficamos só no cinco e… É isso, eu acho que nós somos muito mais que o cinco (Profa. Aline).
A professora Simone também ressalta que a política do Sinaes não contempla a realidade dos IF, tampouco a natureza diversa dos cursos de Educação Superior:
Eu acho que, além de faltar um olhar mais minucioso para os contextos, para a Rede Federal de um modo geral, um olhar também mais refinado para os contextos […] A outra questão é pensar as particularidades dos Institutos[...] então assim, o tipo de produtividade, o índice de produtividade, o envolvimento com a produção de conhecimento seja pelo ensino, pela pesquisa ou pela extensão, é diferente do que, por exemplo, nas Ciências da Saúde, do que nas Ciências Humanas. […] Então eu acho que tem que pensar nos Institutos serem avaliados de forma diferente das universidades, porque a logística de trabalho dos docentes é diferente, em função dessa demanda de ter que se envolver com diferentes níveis, então eu preparo uma aula de Educação Física para o técnico com uma abordagem, que pode ser o mesmo conteúdo mas que vai ter uma abordagem diferente no médio, e que vai ser o mesmo conteúdo na licenciatura que tem uma abordagem completamente diferente (Profa. Simone).
O resultado do embate entre o que se faz nos IF e os critérios de avaliação da política do Sinaes impõe à instituição, aos cursos e aos seus docentes a necessidade de adequações que, por vezes, são pouco refletidas ou de pouca relevância para os cursos, considerando o contexto local em que estão inseridos:
Então, como eu comentei do instrumento de avaliação dos cursos superiores, a gente tem que se adequar àquilo que é colocado para as universidades, mas a gente não tem o mesmo incentivo das universidades. […] A gente aqui tem uma carga horária de 16 a 20 aulas, então assim, como que você dá conta de 20 aulas semanais, e ainda de pesquisa e de extensão? Então, acho que esse é um desafio muito grande no sentido da avaliação em si. […] o que acontece também muito, é que muitas vezes a gente muda já no sentido de atender aquele critério e não porque a gente acredita que aquilo de fato é o melhor para o curso, mas porque a gente precisa atender aquele critério X (Profa. Amélia).
Se os IF são instituições “com características tão próprias é porque seu lugar no cenário educacional, imagina-se, foi pensado de forma estratégica para que ocupasse um papel ainda não preenchido pelas instituições já existentes” (Moraes et al. 2013, p. 39). Sendo assim, por força de uma ação reguladora incisiva, a avaliação da Educação Superior modifica a própria razão de ser do IF, moldando-o de acordo com os padrões universitários.
Com um ensino verticalizado, no qual os docentes atuam tanto na Educação Superior quanto na Educação Básica, a carga horária destinada às atividades de ensino compromete a realização de outras atividades previstas na carreira, como pesquisa e extensão. No entanto, entre os critérios avaliados pelo Sinaes, segundo os docentes, são justamente as ações de pesquisa e produção do conhecimento as mais bem pontuadas na avaliação dos cursos:
Ela vem, de cima para baixo: a gente começa com produtividade acadêmica mesmo, produção de artigos, de publicação de livros, revistas, participação em editoriais de periódicos acadêmicos, para depois a vinculação à ensino e de extensão (Profa. Simone).
Os depoimentos confirmam o que Magnin e Takahashi (2021, p. 745) identificaram sobre a avaliação de pesquisa, ao afirmarem que “não afere apenas o resultado final de um trabalho de pesquisa, mas induz inclusive o tipo de pesquisa e publicação, a forma de escrita, o tempo de submissão, ou seja, induz práticas específicas”. Trata-se de um controle exercido não apenas sobre o professor-pesquisador, mas também sobre o seu trabalho.
Por sua vez, no que se refere à constituição da CPA, comissão responsável pelo planejamento e pelas ações de avaliação da Educação Superior nas IES, o professor Joaquim, que integrou a primeira comissão formada, destacou os desafios encontrados:
Pois é, a CPA de certa forma ela ao mesmo tempo que é gratificante, também tem muitos problemas. […] então aqui quando eu fui da comissão, foi um período que estava iniciando essa parte da CPA aí nós tivemos muitos atropelos. […] Como eu disse anteriormente, na minha época a gente estava ainda sem chão, sem base para ver que tipo de trabalho que a gente iria fazer [...] [a falta de experiência levou a] buscar informações em instituições como a própria Universidade Federal de Juiz de Fora que já tinha esse formato de CPA para gente ter uma certa experiência para dar andamento aos nossos processos. […] então a questão da avaliação, como você sabe é muito complexa e principalmente você fazer a avaliação dos pares. É… então a gente teve que adquirir uma certa experiência (Prof. Joaquim).
No entanto, o professor percebe uma evolução no trabalho da CPA na condução dos processos de avaliação:
Mas hoje não, hoje eu vejo que está bem embasado, e que tem, como é que eu vou dizer… você tem muitos indicadores, você pode usar para fazer essas avaliações. […] Hoje eu vejo que tem uma participação maior da CPA com relação a essas avaliações (Prof. Joaquim).
Para o professor, há limites para a atuação da CPA, especialmente quanto à relação com as equipes gestoras da instituição:
Agora, colocar em prática aquilo que a CPA desenvolveu, os resultados que foram obtidos? […] A CPA fez o seu trabalho e tal, então tá feito, mas colocar aquilo realmente para comunidade? Você discutir isso com a comunidade, levar para comunidade quais são os interesses, quais são os resultados e onde quer chegar, os objetivos que quer chegar, aí realmente eu acho que não foi 100% legal não. […] Eu acho que foi mais uma prestação de contas (Prof. Joaquim).
Bernardes (2018) diferenciou duas perspectivas sobre a atuação da CPA: uma regulatória e gerencialista, orientada pelo fornecimento de informações e pela prestação de contas; e outra emancipatória e democrática, em que a comunidade acadêmica constrói um processo avaliativo reflexivo e consciente. Pelos depoimentos, a atuação da CPA no campus se aproxima de uma prestação de contas. Portanto, fortalecer a atuação emancipatória dessa comissão e de toda a comunidade acadêmica se apresenta, mais uma vez, como um desafio a ser enfrentado.
Os dados coletados, em síntese, demonstram que o contexto de prática da política do Sinaes no IF pesquisado é vivenciado pelos docentes principalmente por meio da avaliação dos cursos de licenciatura. Nos depoimentos, foram extraídas informações vagas sobre a avaliação institucional, além do silenciamento em relação ao Enade, uma das etapas que compõe essa política. A CPA, comissão responsável por planejar, executar e encaminhar as informações resultantes do processo interno de avaliação institucional, apresenta uma atuação tímida, que precisa ser fortalecida, inclusive por meio de uma mudança na cultura de avaliação da instituição. O alcance de suas proposições é limitado, como indicado nos depoimentos.
Os docentes expressam queixas sobre a discrepância entre o que realizam e os critérios de avaliação adotados pela política do Sinaes, o que evidencia que, apenas por meio dessa política, não é possível conhecer, de fato, a qualidade da Educação Superior oferecida pelo IF. Isso ocorre porque, além de não avaliar adequadamente o que é feito, a política induz adequações de fora para dentro, que nem sempre se convertem em melhorias efetivas para os cursos.
Considerações finais
Neste artigo, conforme anunciado, objetivou-se explicitar como a política do Sinaes tem sido implementada em uma IES não universitária, mas equivalente à universidade federal para fins de avaliação, supervisão e regulação: o Instituto Federal. Para isso, realizou-se uma pesquisa bibliográfica e empírica com o intuito de evidenciar elementos dessa prática.
Com a criação dos IF, uma nova institucionalidade passou a integrar o sistema educacional brasileiro. Com uma estrutura verticalizada, oferecendo formação inicial e continuada, Educação Básica e Superior em um mesmo espaço e com o mesmo quantitativo de pessoal, essas instituições estão presentes em todos os estados brasileiros, organizadas em múltiplos campi. Sob a influência de organismos internacionais, como destacado por Silva (2015), foram criadas instituições menos onerosas, de baixo custo, com uma oferta educacional flexível. No entanto, a autora alerta que a atuação docente nos IF, tão diversificada, torna-se um desafio.
A oferta obrigatória de cursos de licenciatura nos IF, segundo Otranto (2012), sem a contrapartida da ampliação de recursos humanos (docentes e técnicos-administrativos), aliada ao fato de que essas instituições tinham pouca ou nenhuma experiência em formação docente, foi apontado, à época de criação dos IF, como fator de precarização e intensificação do trabalho do professor, o que algumas vezes foi retomado nos depoimentos dos professores, passada mais de uma década da criação da instituição. A falta de incentivo à pesquisa no campus do IF em destaque e a ausência de políticas que fomentem essa prática ‒ prevista para a carreira dos professores do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, como os que atuam nos IF ‒ reforçam a ideia de que essas instituições têm se convertido em unidades de Ensino Superior, antes de se consolidarem como IES. Isso corrobora a percepção de que interessa ao mercado que essas instituições sejam consumidoras, e não produtoras, de conhecimento tecnológico e acadêmico, tornando-se, de fato, um modelo mais barato que o universitário.
Por força de equiparação legal às universidades federais, os IF tornaram-se instituições invisíveis na política do Sinaes. Concordando com Viana (2017), o Sinaes não contribuiu para uma avaliação adequada dos IF, e o padrão universitário aplicado a uma realidade tão diversa acaba por prejudicar a identidade, ainda em construção, dessas instituições. Isso reforça, mais uma vez, o papel regulador da política, em detrimento de uma perspectiva avaliativa, educativa e formativa.
No entanto, o objetivo regulatório da política não se configura como um problema em si, uma vez que está previsto na lei que criou o Sinaes. O impasse está no esvaziamento da avaliação em seu aspecto formativo, que deveria problematizar os significados de qualidade na Educação Superior e incentivar melhorias para esse nível de ensino no Brasil. A adoção restrita do foco regulatório, como explicitado por Ma e Teixeira (2023, p. 21-22), “em vez de funcionar como indutora da qualidade no sentido formativo de criação do Sinaes, a avaliação acabaria estimulando a acomodação das instituições nos níveis mínimos de qualidade considerados satisfatórios”.
Por fim, as discussões apresentadas indicam a necessidade de aprofundar as reflexões sobre a oferta de Educação Superior nos IF, bem como sobre os limites e as possibilidades da adoção de um sistema único para avaliar, regular e supervisionar um conjunto de IES e cursos tão diversos como os encontrados no País, ainda que essa seja uma recomendação dos organismos internacionais interpretada e aplicada no contexto brasileiro.
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Submetido em: 17.09.2024.
Aprovado em: 03.01.2025.
[1] Financiamento: Artigo publicado por meio de concessão de recursos oriundos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES.
[2] Instituto Federal de Minas Gerais, Ouro Preto: fabiula.pires@ifmg.edu.br.
[3] Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte: suzanasgomes@fae.ufmg.br.