Tempo integral no Ensino Fundamental nas capitais do Nordeste: o caso de Fortaleza, Ceará
Veranice Franco Gomes[1]
https://orcid.org/0009-0008-2914-2359
Ilma Ribeiro de Lima[2]
https://orcid.org/0000-0002-5076-7985
Eloisa Maia Vidal[3]
https://orcid.org/0000-0003-0535-7394
Resumo
Analisa-se a evolução da oferta de tempo integral no Ensino Fundamental nas redes municipais das capitais do Nordeste no período de 2014 a 2023, correspondente à vigência do Plano Nacional de Educação. A pesquisa é um estudo de casos múltiplos, de abordagem quantitativa, com caráter descritivo e explicativo, e uso de dados das Sinopses Estatísticas da Educação Básica do Inep. Os resultados mostram que as redes implementaram políticas de ampliação de jornada escolar por meio de programas federais que quando interrompidos reduzem a oferta, exceto em Fortaleza, onde ocorre aumento. A busca por uma relação positiva entre a evolução da ampliação de jornada escolar e a melhoria do desempenho dos alunos se mostrou variável, com poucas evidências de que a primeira contribui para a segunda.
Palavras-chave: Capitais do Nordeste. Tempo integral. Ampliação de jornada escolar. Ensino Fundamental. PNE 2014 – 2024.
Full-time elementary education in the capitals of the Northeast: the case of Fortaleza, Ceará
Abstract
This article analyzes the evolution of the provision of full-time elementary education in municipal networks in the capitals of the Northeast between 2014 and 2023, corresponding to the validity of the National Education Plan. The research is a multiple case study, with a quantitative approach, with a descriptive and explanatory character, and uses data from the Statistical Synopses of Basic Education from Inep. The resuts show that the networks implemented policies to extend the school day through federal programs that, when interrupted, reduce the provision, except in Fortaleza, which is growing. The search for a positive relationship between the evolution of the extension of the school day and improvement in student performance proved to be variable, with little evidence that the former contributes to the latter.
Keywords: Capitals of the Northeast. Full-time. Extension of School Day. Elementary Education. PNE 2014 – 2024.
Introdução
Educação pública de qualidade é um tema que vem sendo amplamente discutido por profissionais da educação, pais, alunos, mídia e sociedade em geral, muito embora, segundo Oliveira e Araújo (2005, p. 5), até mesmo entre especialistas “[...] é difícil chegar-se a uma noção do que seja qualidade de ensino”. Por tratar-se de uma construção social e histórica que acompanha os valores de uma determinada nação ou sociedade e da época em que está inserida, a qualidade da educação adquire um caráter polissêmico e é utilizada a partir de perspectivas distintas. Muitas vezes o termo se refere a oferta de vagas; valorização do magistério; infraestrutura escolar; gestão; desempenho dos estudantes em avaliações em larga escala; regularidade do fluxo escolar; e equidade, no que diz respeito a marcadores sociais como raça, sexo, deficiências etc. A definição de qualidade, a depender do entendimento do interlocutor, pode estar associada a uma ou mais dessas variáveis.
O Brasil chega ao século XXI com problemas educacionais que muitos países no mesmo estágio de desenvolvimento social e econômico resolveram no século XX. O País ainda enfrenta desafios que dizem respeito ao atendimento, ou seja, etapas da educação básica obrigatória não universalizadas; e à qualidade, quando aqueles que têm acesso à escola não conseguem atingir desempenho satisfatório em termos de aprendizagens estabelecidas como básicas para cada etapa educacional. Permeando as duas dimensões – quantidade e qualidade –, emergem aspectos relacionados à equidade e que incidem sobre raça, cor, gênero, nível socioeconômico, localização etc. Assim, é possível afirmar que os problemas educacionais enfrentados pelo País nas duas primeiras décadas do século XXI envolvem camadas que se sobrepõem e se complexificam, na medida em que não podem ser tratadas a partir de ações isoladas. É nesse contexto que se delineiam estratégias governamentais para a política de tempo integral no Ensino Fundamental nas redes públicas.
Possibilidades acerca de implementação de políticas de educação em tempo integral têm ocupado a agenda pública de forma recorrente – e esse assunto remete às primeiras décadas do século XX, quando o Movimento dos Pioneiros da Educação inseriu esse tema no seu Manifesto em 1932. Entre avanços e recuos, experiências pontuais e falta de financiamento, as últimas décadas têm sido marcadas pela maior presença desse tema na agenda política e pela proliferação de experiências diversas em redes de ensino públicas.
Este artigo analisa a oferta de tempo integral no Ensino Fundamental nas redes municipais das 9 capitais da Região Nordeste, nos anos de 2014 e 2023, que delimitam a vigência do Plano Nacional de Educação 2014 – 2024 (Brasil, 2014), que na sua meta 06 previa “oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica”.
O artigo contém cinco seções, além desta introdução e das considerações finais. Na primeira delas é apresentada a metodologia adotada; a segunda descreve a política de tempo integral na agenda educacional brasileira; a terceira contextualiza as capitais do Nordeste e a ampliação da jornada escolar no Ensino Fundamental; a quarta detalha a rede municipal de Fortaleza e a política de tempo integral; e a quinta traz uma reflexão sobre a ampliação de jornada e a melhoria do desempenho discente. Por fim, as considerações finais procuram fazer uma análise sobre o comportamento das redes municipais estudadas em busca de fatores explicativos que possam elucidar as situações encontradas.
A metodologia utilizada para a pesquisa segue os princípios dos paradigmas críticos e construtivistas. Consaltér e Fávero (2019) esclarecem que isso ocorre quando a pesquisa não se detém unicamente na exposição dos dados, mas propõe interpretações a partir das influências social, política, cultural e histórica dos resultados encontrados e do modo como isso aprofunda e lapida o conhecimento dessa realidade (Talebian; Vaisi; Ellahi, 2020). A pesquisa configura-se como um estudo de caso por ter o seu foco em um fenômeno contemporâneo, com contexto de vida real (Yin, 2001), e a abordagem é quantitativa, pois se concentra na quantificação de dados para análise fundamentada (Creswell, 2010). Nesse caso, utilizam-se ferramentas e técnicas que permitem a coleta, a organização e a interpretação de informações de maneira sistemática e estatística. Esse método busca, principalmente, explicar relações de causa e efeito, medir variações e generalizar os resultados para uma população maior. Sua natureza é de caráter descritivo e explicativo, uma vez que apresenta as características do objeto em estudo para compreender e explicar as causas e razões do fenômeno por ele produzido (Gil, 2008).
A coleta dos dados foi realizada nas Sinopses Estatísticas da Educação Básica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep – (2015, 2024) referentes aos anos 2014 e 2023 e em informações obtidas diretamente com a Secretaria Municipal de Educação (SME) de Fortaleza. A utilização de fontes oficiais e institucionais garante maior confiabilidade, comparabilidade temporal e representatividade dos dados analisados na pesquisa (Costa; Dias, 2020; Cunha; Sasaki, 2020).
Em relação às matrículas em tempo integral, os dados do Inep não distinguem se os alunos estão matriculados em escolas de tempo integral ou programas de ampliação de jornada escolar – e por isso as informações das redes escolares foram consideradas de forma agregada. No caso de Fortaleza, conseguiu-se obter a estratificação dos dados na página eletrônica da SME.
Os dados foram extraídos em formato tabular e organizados em planilhas do Microsoft Excel. A análise quantitativa foi realizada por meio de estatística descritiva, como média e percentual entre os anos analisados. Também foram utilizados gráficos e quadros comparativos para visualizar as tendências ao longo do período estudado. Por se tratar de uma pesquisa com dados públicos secundários, não foi necessário submeter a Comitê de Ética. No entanto, todas as informações utilizadas respeitam os princípios éticos de uso responsável e científico dos dados educacionais.
A política de tempo integral na agenda educacional brasileira
A proposta de uma educação integral pode ser inicialmente observada no Manifesto dos Pioneiros da Educação (Manifesto [...], 2010), lançado em 1932, quando o documento utiliza o termo “integral” ao se referir ao processo de desenvolvimento do ser humano. No decorrer do texto a palavra “integral” é empregada de duas formas diferentes: em alguns momentos como desenvolvimento integral; e em outros como educação integral. Fortunatti, Sousa e Vidal (2022, p. 40) ratificam ainda que
[...] a convicção em afirmar a necessidade da Educação Nova (escolanovismo) promover a formação integral do indivíduo e não apenas uma educação verbalista, enciclopedista e baseada na memorização (pilares da escola tradicional, segundo os escolanovistas), deu ao movimento o status de “precursores” da ideia de educação integral no Brasil.
O Manifesto dos Pioneiros (Manifesto [...], 2010, p. 4), ao explicitar as finalidades da educação, remete à ideia de uma educação integral, afirmando que “ela tem, por objeto, organizar e desenvolver os meios de ação durável com o fim de “dirigir o desenvolvimento natural e integral do ser humano em cada uma das etapas de seu crescimento”, de acordo com uma certa concepção do mundo”.
Embora a ideia de desenvolvimento integral vigente nas primeiras décadas do século XX não corresponda ao entendimento atual, no Brasil, o ideário de uma educação integral perdura como pano de fundo da agenda educacional. Ao longo do século XX, acontecem várias iniciativas envolvendo a implantação das escolas de tempo integral, entre elas a Escola Parque, em Salvador, Bahia, de 1950 a 1969 (Santos, 2020); e os Centros Integrados de Educação Pública (CIEP), no Rio de Janeiro, que existiram entre os anos de 1983 e 1987 e de 1991 e 1994 (Monteiro; Aguiar; Sayão, 2024). A primeira foi instituída por Anísio Teixeira; e a segunda surgiu no Rio de Janeiro em 1983, com o então governador Leonel Brizola e Darcy Ribeiro, à época, eleito vice-governador do estado (Freitas, 2024; Moll, 2012).
A Lei de Diretrizes e Bases (LDB) de 1996 (Brasil, 1996) pode ser considerada o marco legal em que a educação em tempo integral passa a ser tratada de forma direta. O artigo 34 anuncia que “a jornada escolar no ensino fundamental incluirá pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo progressivamente ampliado o período de permanência na escola” (Brasil, 1996, grifo próprio); e o artigo 2.o afirma que “a educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (Brasil, 1996, grifo próprio). Mais de 50 anos se passaram para que no corpo da Lei maior da educação brasileira se fizessem presentes os dois artigos que, juntos, expressam o legado de um movimento iniciado pelos Pioneiros da Educação na década de 1930 – ampliação do tempo escolar e pleno desenvolvimento do educando.
É possível constatar que na LDB (Brasil, 1996) os termos “educação integral” e “escola de tempo integral” não se fazem presentes e que a própria legislação define, no artigo 24, que “I - a carga horária mínima anual será de oitocentas horas para o ensino fundamental e para o ensino médio, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver”. Apenas com a Lei n.o 13.415 de 2017 (Brasil, 2017) essa redação é alterada para:
§ 1º A carga horária mínima anual de que trata o inciso I do caput [do artigo 24] deverá ser ampliada de forma progressiva, no ensino médio, para mil e quatrocentas horas, devendo os sistemas de ensino oferecer, no prazo máximo de cinco anos, pelo menos mil horas anuais de carga horária, a partir de 2 de março de 2017.
Com essa alteração na LDB, consolida-se o marco legal de ampliação de jornada para o Ensino Fundamental (decorrente do art. 34) – e, agora, para o Ensino Médio. Assim, a luta pela ampliação da jornada escolar em um país que chega ao século XXI sem conseguir assegurar a escolaridade básica obrigatória para todos ainda se coloca como um devir, inclusive no que diz respeito às condições de financiamento, o ponto nevrálgico para a implementação dessa política.
Com a publicação da LDB (Brasil, 1996, art. 9.o) em 1996 e a incumbência de a União “I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”, inicia-se o movimento para elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE) que será aprovado pela Lei n.o 10.172 de 9 de janeiro de 2001 (Brasil, 2001), para vigência de 2001 a 2010, com metas qualitativas e quantitativas para a educação em um período de dez anos.
O PNE
[...] estava estruturado em torno de três eixos: a) a educação como direito individual; b) a educação como fator de desenvolvimento econômico e social; c) a educação como meio de combate à pobreza. Os objetivos gerais da educação estabelecidos no PNE são: a elevação global do nível de educação da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução das desigualdades sociais e regionais, no tocante ao acesso e à permanência na educação pública, e a democratização da gestão do ensino público (Aguiar, 2010, p. 710).
É no PNE 2001 – 2010 (Brasil, 2001) que a proposta de oferta de educação em tempo integral se faz presente em termos de prioridades – “de tempo integral para as crianças das camadas sociais mais necessitadas”; diretrizes – “o turno integral e as classes de aceleração são modalidades inovadoras na tentativa de solucionar a universalização do ensino e minimizar a repetência” e “à medida que forem sendo implantadas as escolas de tempo integral, mudanças significativas deverão ocorrer quanto à expansão da rede física [...]”; e metas:
21. Ampliar, progressivamente a jornada escolar visando expandir a escola de tempo integral, que abranja um período de pelo menos sete horas diárias, com previsão de professores e funcionários em número suficiente.
22. Prover, nas escolas de tempo integral, preferencialmente para as crianças das famílias de menor renda, no mínimo duas refeições, apoio às tarefas escolares, a prática de esportes e atividades artísticas, nos moldes do Programa de Renda Mínima Associado a Ações Sócio-educativas (Brasil, 2001).
A meta 21 anuncia, pela primeira vez, a quantidade de pelo menos sete horas de aula por dia como o tempo de permanência do estudante na escola, e desde então é em torno dessa carga horária que as propostas de oferta de tempo integral se organizam. Dados do Censo Escolar 2007 mostram que, no sétimo ano de vigência do PNE, apenas 1,3% e 1% das matrículas dos anos iniciais e dos anos finais do Ensino Fundamental, respectivamente, eram em tempo integral, o que evidencia o desinteresse das redes de ensino por essa oferta. Parte expressiva dos objetivos e metas do PNE 2001 – 2010 não foi alcançada – as condições de financiamento são o fator limitante (Cara, 2019; Farias; Wagner, 2024). As questões relacionadas a financiamento da educação em tempo integral só vão ser parcialmente equacionadas com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) em 2007, que institui um valor aluno/ano para o tempo integral.
A criação do Programa Mais Educação (PME) em 2007 articula-se com essa ideia, tanto que, no escopo das iniciativas propostas, a carga horária é demarcada em 15 horas-aulas adicionais às 20 horas diárias estabelecidas pela LDB. As ações do Programa podem ocorrer não só no interior da escola, no contraturno, mas também em outros espaços, em alinhamento à ideia de que os espaços educacionais podem se ampliar para além dos muros da escola e que uma cidade possui múltiplas possibilidades de integrar outros espaços ao processo educativo.
Estudos posteriores à criação do PME, como é o caso de Cavaliere (2009), procuram caracterizar dois tipos de oferta de tempo integral: escolas de tempo integral, as escolas cujos alunos permanecem os dois turnos com três refeições no mesmo estabelecimento; e alunos de tempo integral, em que as atividades de ampliação de jornada escolar acontecem em outros espaços e no contraturno de aula dos alunos. São concepções de tempo integral que demandam projetos pedagógicos distintos e modelos de gestão diferenciados, embora o objetivo final se mantenha fiel à ideia de uma formação para o desenvolvimento integral do indivíduo.
Depois de mais de três anos de embates no Congresso Nacional e no Poder Executivo, é sancionado pela Presidência da República, em 25 de junho de 2014, o PNE 2014 – 2024 (Brasil, 2014), cuja meta 20 procura avançar no financiamento da educação – segundo estudiosos como França (2016), Amaral (2016), Pinto e Cara (2015), essa é uma condição imprescindível para que as outras 19 metas sejam efetivadas.
O PNE 2014 – 2024 traz avanços para a educação integral e prevê, na meta 6, a oferta de educação em tempo integral para no mínimo 50% das escolas públicas e o atendimento de ao menos 25% dos estudantes de educação básica do Brasil. Além disso, na estratégia 6.4 estabelece a necessidade de “fomentar a articulação da escola com os diferentes espaços educativos, culturais e esportivos e com equipamentos públicos, como centros comunitários, bibliotecas, praças, parques, museus, teatros, cinemas e planetários” (Brasil, 2014). Assim, a oferta de tempo integral continua sendo possível a partir das duas tipologias propostas por Cavaliere (2009) e cabe às redes de ensino ampliar a oferta a partir das condições objetivas que lhes são mais propícias.
Nas duas últimas décadas, a ideia de qualidade da educação no Brasil tem sido fortemente associada às avaliações em larga escala, o que possibilitou que os sistemas de ensino pudessem ser avaliados e comparados quanto ao aprendizado de seus alunos – e não apenas quanto à capacidade de atendimento por meio da expansão da rede de ensino (Oliveira; Araújo, 2005). De acordo com Albuquerque e Silva (2022), esses instrumentos avaliativos passaram a ocupar uma posição central no planejamento e na elaboração de políticas educacionais.
Nesse processo, avaliam-se especialmente os resultados provenientes do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), que compõem o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). Construído pelo Inep em 2007, com metas projetadas bianualmente até 2021, o Ideb passa a servir de referência para escolas e redes escolares perseguirem melhorias nas aprendizagens dos discentes. Com ampla aceitação pela comunidade escolar, os resultados do Ideb passam a orientar muitas iniciativas de políticas educacionais no âmbito dos sistemas de ensino e das escolas e têm forte rebatimento sobre as iniciativas de ampliação de jornada, como uma possibilidade de melhoria de desempenho dos alunos.
Se em 2007, ao ser criado, o PME estabelecia, como critério de atendimento, o Ideb das escolas e atendia àquelas de menores resultados, em 2016 – após uma avaliação realizada em 2015 pela Fundação Itaú Social e pelo Banco Mundial, que constata que as atividades do PME “não tiveram impacto positivo de curto prazo nas notas de matemática e português dos alunos e nem tiveram impacto na evasão escolar” (Capuchinho; Crozatti, 2018, p. 251) – ele é redimensionado, visando “melhorar a aprendizagem em língua portuguesa e matemática no ensino fundamental por meio da ampliação da jornada escolar de crianças e adolescentes” (p. 268) e passa a denominar-se Programa Novo Mais Educação (PNME). Claramente, o programa governamental de ampliação de jornada escolar passar a ser cooptado pelas avaliações externas, na medida em que seu foco se dirige para a melhoria de aprendizagem dos estudantes justamente nas duas disciplinas que são objeto das avaliações externas.
As capitais do Nordeste e a ampliação da jornada escolar no Ensino Fundamental
O Nordeste é uma das 5 regiões brasileiras. Marcada por severas desigualdades socioeconômicas, detém a triste marca de maior concentração de pessoas em situação de pobreza do País. A região responde por 26,9% da população brasileira, possui a segunda maior taxa de fecundidade do Brasil e a terceira menor taxa de mortalidade (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística [IBGE], 2022) e concentra quase metade da pobreza do País – 47,6% – (FGV Social, 2023). O Quadro 1 apresenta alguns indicadores relacionados a população, salário e transferências correntes em cada capital da região.
Quadro 1 – Indicadores habitacional, econômico e de transferências correntes
|
Capital |
População 2022 |
Salário médio mensal dos trabalhadores formais [2022] |
Transferências correntes (2023) |
|
São Luís |
1.037.775 |
2,8 |
65,38 |
|
Teresina |
866.300 |
2,6 |
66,28 |
|
Fortaleza |
2.428.708 |
2,8 |
58,48 |
|
Natal |
751.300 |
3,0 |
59,00 |
|
João Pessoa |
833.932 |
2,7 |
58,24 |
|
Recife |
1.488.920 |
3,2 |
49,15 |
|
Maceió |
957.916 |
2,7 |
50,42 |
|
Aracaju |
602.757 |
2,7 |
57,80 |
|
Salvador |
2.417.678 |
3,1 |
47,08 |
Fonte: IBGE, 2022
As 9 capitais da Região Nordeste respondem por 11.385.286 habitantes (IBGE, 2022) –Fortaleza, capital do Ceará, é a maior delas, com 2.428.708 habitantes; e Aracaju, capital de Sergipe, a menor, com 602.757 habitantes. Das 15 cidades brasileiras com mais de 1 milhão de habitantes, 4 são capitais da Região Nordeste: São Luís (MA), Fortaleza (CE), Recife (PE) e Salvador (BA), o que, em termos de políticas públicas – incluída a de educação –, significa que são duramente afetadas pelo efeito metrópole (Batista; Carvalho-Silva; Alves, 2013). Considerando o salário médio mensal dos trabalhadores formais, Recife é a que possui o maior valor, correspondendo a 3,2 salários-mínimos; e Teresina apresenta o menor valor – 2,6 salários-mínimos (IBGE, 2022). Em termos de transferências correntes, o maior percentual é recebido por Teresina (66,28%) e o menor por Salvador (47,08%), o que mostra significativa dependência dessas cidades de transferências constitucionais da União – 7 capitais recebem mais de 50% das receitas dessa forma.
Como prevê a LDB (Brasil, 1996) no seu artigo 10, inciso II, a oferta do Ensino Fundamental é ação compartilhada entre estados e municípios e, embora a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) em 1996 tenha demarcado estratégias distintas sobre esse compartilhamento, há desafios que ainda persistem, tais como: conflitos de competência; disputas sobre quem deve oferecer o ensino em determinadas localidades; e desigualdades regionais. É nessa região que se observa a maior concentração de oferta do Ensino Fundamental nas redes municipais, com o Ceará apresentando o maior percentual e Sergipe, o menor (Inep, 2024).
O caso do Ceará é explicado pela opção de o governo do estado, no período imediatamente posterior à publicação da LDB, incentivar a municipalização do Ensino Fundamental (Soares; Vidal, 2022; Vieira; Vidal, 2013); e pelo fato de que no final da vigência desse fundo já tinha praticamente concluído as transferências de matrículas estaduais para as redes municipais, exceto na capital do estado. Assim, em 2014 Fortaleza já detém a oferta de 98% das matrículas públicas dos anos iniciais e 58% dos anos finais, que chegam em 2023 com 99% e 94% respectivamente (Inep, 2015, 2024). Isso mostra que, na capital cearense, o movimento em torno da ampliação da jornada escolar acontece simultaneamente com a municipalização de parcela dos anos finais que ainda se encontrava na rede estadual.
O movimento de municipalização do Ensino Fundamental apresenta lógicas diferentes, a partir dos contextos políticos locais de cada estado. Mesmo em 2023, municípios como Aracaju detêm 63% das matrículas dos anos iniciais, evidenciando que 37% da oferta ainda continua sob a responsabilidade da rede estadual. No caso dos anos finais, o compartilhamento da oferta ainda é mais acentuado, e Fortaleza é a capital que mais municipalizou, chegando a 94%, com as demais capitais do Nordeste ficando entre 3/4 e 1/3 da oferta.
No que se refere às redes municipais dessas capitais na oferta de Ensino Fundamental, considerando os anos de 2014 e 2023 – início e penúltimo ano de vigência do PNE 2014 – 2024 –, os dados do Quadro 2 mostram os números absolutos de matrículas nos anos iniciais e nos finais e os percentuais de matrículas em tempo integral nos dois segmentos do Ensino Fundamental nos respectivos anos.
Quadro 2 – Matrículas em tempo parcial e integral nos anos iniciais e nos anos finais nas redes municipais e percentual de matrículas em tempo integral nos anos 2014 e 2023
|
Anos Iniciais |
||||||
|
Cidade |
Tempo Integral |
Tempo Parcial |
% de matrículas em Tempo Integral |
|||
|
2014 |
2023 |
2014 |
2023 |
2014 |
2023 |
|
|
São Luís |
5.831 |
868 |
30.754 |
37.652 |
16% |
2% |
|
Teresina |
8.727 |
5.874 |
26.544 |
32.880 |
25% |
15% |
|
Fortaleza |
15.698 |
60.367 |
72.343 |
33.718 |
18% |
64% |
|
Natal |
5.847 |
338 |
16.393 |
21.897 |
26% |
2% |
|
João Pessoa |
8.048 |
4.237 |
13.104 |
23.239 |
38% |
15% |
|
Recife |
10.443 |
1.957 |
40.190 |
51.027 |
21% |
4% |
|
Maceió |
2.872 |
2.605 |
29.693 |
26.969 |
9% |
9% |
|
Aracaju |
2.176 |
351 |
10.087 |
12.900 |
18% |
3% |
|
Salvador |
16.176 |
1.795 |
67.143 |
77.158 |
19% |
2% |
|
Anos Finais |
||||||
|
Cidade |
Tempo Integral |
Tempo Parcial |
% de matrículas em Tempo Integral |
|||
|
2014 |
2023 |
2014 |
2023 |
2014 |
2023 |
|
|
São Luís |
4.099 |
528 |
20.854 |
20.854 |
16% |
2% |
|
Teresina |
4.325 |
6.490 |
17.174 |
17.174 |
20% |
27% |
|
Fortaleza |
22.138 |
74.186 |
30.314 |
30.314 |
42% |
71% |
|
Natal |
2.296 |
46 |
10.680 |
10.680 |
18% |
0% |
|
João Pessoa |
5.013 |
2.387 |
12.405 |
12.405 |
29% |
16% |
|
Recife |
3.229 |
4.886 |
9.754 |
9.754 |
25% |
33% |
|
Maceió |
534 |
1 |
5.063 |
5.063 |
10% |
0% |
|
Aracaju |
724 |
32 |
5.493 |
5.493 |
12% |
1% |
|
Salvador |
2.932 |
575 |
13.824 |
13.824 |
17% |
4% |
Fonte: elaborado pelas autoras a partir das Sinopses Estatísticas da Educação Básica (Inep, 2015, 2024)
A configuração da oferta dos anos iniciais do Ensino Fundamental nas 9 capitais do Nordeste é muito diversa, pois, enquanto em 2014 a rede municipal de Aracaju respondia por 55% das matrículas, Fortaleza já respondia por 98%. Nos anos observados, as maiores evoluções de matrículas de tempo integral nas redes municipais se deram em João Pessoa (29%) e São Luís (28%). Nesse período, as redes municipais ainda estavam recebendo alunos das redes estaduais, dando continuidade ao processo de municipalização dos anos iniciais e ajustando a oferta.
Como o Censo Escolar não informa o tipo de matrícula em tempo integral – se alunos ou escolas –, infere-se que os dados de 2014 são em grande parte provenientes de oferta de jornada ampliada em função da implementação do PME nas redes escolares. O mesmo não se pode dizer dos dados de 2023, uma vez que tanto o PME como o PNME foram interrompidos pelo governo federal em 2018. Assim, as matrículas de tempo integral em 2023 podem ser decorrentes de iniciativas das próprias redes, que se consubstanciam em escolas e/ou alunos em tempo integral conforme definição de Cavaliere (2009). Das 9 redes municipais estudadas, 8 apresentam percentuais de matrículas dos anos iniciais em tempo integral iguais ou inferiores aos valores de 2014, exceto Fortaleza, que apresenta um crescimento de 46 p. p., o que a coloca na contramão do comportamento das demais redes.
Nos anos finais do Ensino Fundamental, a oferta é compartilhada entre as redes municipais e estaduais – em 2014 as capitais do Nordeste respondiam por percentuais que variavam de 14% (Maceió) a 59% (João Pessoa). Ao longo da década, todas as redes municipais registraram crescimentos que variam entre 21% (Aracaju) e 92% (Salvador), embora, em valores absolutos, quatro redes municipais – Recife, Maceió, Aracaju e Salvador – ainda continuem com menos de 50% da oferta. Em 2023, 6 das redes municipais apresentam percentuais de matrículas dos anos finais em tempo integral inferiores aos valores de 2014, exceto Teresina, que apresenta um aumento de 7 p. p.; Fortaleza, 27 p. p.; e Recife, 8 p. p. Se por um lado a explicação para redução da oferta de tempo integral encontra justificativa na interrupção do PME/PNME a partir de 2018, o crescimento da oferta em Fortaleza precisa ser elucidado a partir da implementação de políticas no âmbito local, como será descrito na próxima seção.
As iniciativas de ampliação de jornada escolar nas redes municipais ocorrem a partir dos dois tipos apontados por Cavaliere (2009) – a maior oferta é de alunos de tempo integral, com a utilização de uma diversidade de equipamentos públicos para viabilizar as iniciativas de projetos de ampliação de jornada. Isso decorre do fato de as escolas de tempo integral precisarem de uma estrutura específica, que a grande maioria das redes não possuía. Dessa forma, além da demanda de investimentos iniciais altos, era necessário tempo de construção ou reforma e disponibilidade orçamentária – como mostra o estudo de Andrade (2021), o valor de um aluno em uma escola de tempo integral é cerca de 30% superior ao valor do aluno em uma escola de tempo parcial. Assim, as iniciativas de ampliação de jornada com alunos de tempo integral passam a prevalecer, asseguradas no escopo do PME/PNME, programa financiado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), via Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
Dados referentes aos estabelecimentos de ensino mostram que os percentuais de matrícula em tempo integral variam desde nenhuma matrícula até mais de 70% e que, ao longo do período analisado, as redes escolares apresentam modificações nos estabelecimentos de ensino com oferta de tempo integral, por faixas consideradas no Censo Escolar, entre os anos de 2014 e 2023, como mostra o Quadro 3.
Quadro 3 – Evolução dos estabelecimentos de ensino municipal com oferta de tempo integral por faixa, entre 2014 e 2023
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Cidade |
Nenhuma matrícula |
Até 5% da matrícula |
Acima de 5% e até 20% da matrícula |
Acima de 20% e até 50% da matrícula |
Acima de 50% e até 70% da matrícula |
Mais de 70% da matrícula |
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São Luís |
36% |
327% |
-83% |
-96% |
-100% |
-88% |
|
Teresina |
91% |
4500% |
-70% |
-98% |
-100% |
25% |
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Fortaleza |
-100% |
-100% |
-94% |
-87% |
286% |
679% |
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Natal |
850% |
67% |
-100% |
-100% |
-100% |
-75% |
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João Pessoa |
350% |
1033% |
180% |
-100% |
-93% |
19% |
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Recife |
-3% |
464% |
100% |
-93% |
-96% |
-6% |
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Maceió |
31% |
-78% |
-38% |
18% |
-50% |
-100% |
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Aracaju |
59% |
800% |
-100% |
-100% |
-100% |
0% |
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Salvador |
-7% |
129% |
-28% |
-98% |
-100% |
-73% |
Fonte: elaborado pelas autoras a partir das Sinopses Estatísticas da Educação Básica (Inep, 2015, 2024)
Em várias redes das capitais estudadas são observadas reduções nas quantidades de escolas com maiores percentuais de matrícula em tempo integral, entre os anos de 2014 e 2023 – exceto Fortaleza, que chega perto de triplicar (286%) o número de escolas que atendem acima de 50% e até 70% da matrícula em tempo integral; e aumenta em quase 7 vezes (679%) as escolas com mais de 70% da matrícula em tempo integral.
A redução do atendimento nas outras redes municipais encontra explicação na interrupção do PME/PNME a partir de 2018, enquanto o aumento na rede municipal de Fortaleza pode ser compreendido pela decisão política, no âmbito local, de criar um programa nos moldes do PNME, para que fosse viável a manutenção da ampliação de jornada; e pela iniciativa de criação de escolas de tempo integral, como se verá na próxima seção.
A rede municipal de Fortaleza diante da política de tempo integral
No município de Fortaleza, a ampliação da jornada escolar inicia-se com a implantação do PME em 2008. Segundo Vidal, Soares e Sousa (2022), essa iniciativa visa atender ao que preconiza a proposta do MEC: “IV - combater a repetência, dadas as especificidades de cada rede, pela adoção de práticas como aulas de reforço no contraturno, estudos de recuperação e progressão parcial”; e “VII - ampliar as possibilidades de permanência do educando sob responsabilidade da escola para além da jornada regular” (Brasil, 2007, grifo próprio). Só em 2014 se inicia a experiência de implantação de Escolas de Tempo Integral (ETI), seguindo o modelo adotado anteriormente pela rede estadual de ensino nas escolas de Ensino Médio, considerado bem-sucedido.
Ao longo do período 2014 – 2023, o município conseguiu implementar os dois modelos ou tipologias de tempo integral: a) escolas que ofertam educação em tempo integral, a partir de um projeto pedagógico estruturado em que os estudantes permanecem na escola 9 horas por dia, com direito a 3 refeições e prédios reformados ou construídos para atender à demanda; e b) escolas com jornada ampliada de 15 horas-aulas adicionais, totalizando 35 horas semanais, que podem ocorrer na mesma escola em que o aluno é matriculado ou em outro espaço físico, com atividades concebidas em forma de projetos, os quais têm como eixo estruturante a oferta das disciplinas Língua Portuguesa e Matemática ocupando 6 a 8 horas e outras atividades preenchendo as demais horas. Nesse modelo, as iniciativas de ampliação de jornada são realizadas com instituições parceiras, envolvendo universidades, organizações não governamentais e outros órgãos de governo.
O PME, criado em 2007 durante o governo Lula, visava à ampliação da jornada escolar para, no mínimo, sete horas diárias (Moll, 2012) e começou a perder apoio político após 2016. A falta de prioridade na educação integral fez com que o programa fosse enfraquecendo progressivamente, sem novos investimentos ou adaptações. O PME foi substituído pelo PNME, instituído pela Portaria n.o 1.144, de 10 de outubro de 2016 (Brasil, 2016), que tinha um escopo mais restrito, focado apenas no reforço escolar em Língua Portuguesa e Matemática, abandonando as atividades culturais, artísticas e esportivas, centrais no programa original. A troca de governos e de ministros da Educação pouco a pouco foi atestando a descontinuidade das políticas públicas voltadas para a educação. Nesse contexto a SME de Fortaleza precisou criar possibilidades para dar continuidade à oferta de matrículas em tempo integral. Assim,
[...] em resposta à redução do programa federal, a estratégia adotada pela SME é criar iniciativas próprias que continuem assegurando a ampliação de jornada por meio de parcerias intersetoriais, passando a desenvolver outros programas de jornada ampliada, tais como Integração, Pró-Técnico, Aprender Mais e Turmas Avançadas (Vidal; Soares; Sousa, 2022, p. 17).
O Programa Aprender Mais, criado por meio do Decreto n.o 14.233/2018 (Fortaleza, 2018), tem como foco a ampliação da jornada escolar e o desenvolvimento de atividades voltadas para o fortalecimento da aprendizagem dos estudantes e foi estruturado em conformidade com o PME de Fortaleza (Fortaleza, 2015, p. 8), que define como objetivo geral
[...] conceber e propiciar a implementação de um Projeto Educativo para a cidade de Fortaleza, comprometido com uma escola cidadã, que assegure a inclusão social, a permanência com sucesso do educando, em todos os níveis e modalidades de ensino, oferecendo uma educação de qualidade na vivência plena de uma gestão democrática e na valorização do papel dos profissionais da educação garantindo ao aluno o direito de aprender.
O Programa Aprender Mais abrange seis modalidades desenvolvidas pela SME e por meio de parcerias com instituições públicas e privadas, atendendo alunos que estudam em escolas de tempo parcial. Tem como objetivo fortalecer a formação integral dos estudantes a partir da ampliação da jornada escolar de 4 para 7 horas diárias e visa também contribuir para a melhoria do desempenho nas avaliações em larga escala, por isso a forte ênfase nas disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática, com destinação de cerca de 50% ou mais das 15 horas às duas disciplinas.
O Quadro 4 apresenta as principais características de cada um dos projetos que integram o Programa Aprender Mais.
Quadro 4 – Principais características dos projetos do Programa Aprender Mais
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Modalidade |
Características |
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Aprender Mais |
As atividades pedagógicas do Aprender Mais acontecem na escola, no âmbito do contraturno escolar, elevando a carga horária de aulas do aluno de quatro horas para sete horas por dia, configurando, portanto, o tempo integral. Contempla os alunos com maior dificuldade na aprendizagem e conta com a participação de monitores e facilitadores. |
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Integração |
A finalidade é estabelecer uma metodologia que integra a educação básica com experiências socioeducativas realizadas pelas instituições parceiras, abrangendo as instituições: Integração Rede Cuca; Integração Clubes Sociais; Integração Instituições Parceiras; Integração Idiomas Instituto Municipal de Desenvolvimento de Recursos Humanos (IMPHAR); Integração Programa Forças no Esporte (PROFESP). |
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Pró- Técnico |
Tem como objetivo fortalecer a preparação dos alunos para o ingresso no Ensino Médio, seja na modalidade regular, técnico integrado ou profissionalizante, e nos cursos ofertados pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE). Tem ainda o intuito de complementação dos estudos e contribuição nos avanços da aprendizagem de diversas disciplinas do currículo escolar dos alunos do 9.o ano. |
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Escola Areninha |
Funciona em parceria com a Fundação Universidade Estadual do Ceará (Funece), em espaços construídos com as Areninhas, um equipamento esportivo que propicia atividades de lazer em muitos bairros da capital. A universidade seleciona alunos dos cursos de graduação em Educação Física, Matemática, Letras, Geografia e História, que atuam sob a supervisão de professores formadores – é considerada atividade extensionista para os alunos. |
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Turmas Avançadas |
É realizada em parceria com a Coordenadoria Especial de Políticas Públicas para Juventude e visa a uma melhor preparação do estudante para o ingresso no Ensino Médio. O público contemplado são estudantes do 6.o ao 9.o ano do Ensino Fundamental das escolas municipais, que, no contraturno escolar, contam com ampliação da jornada, com aulas de Português, Matemática, Física, Biologia e Química. |
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Juventude Digital |
Promove a inclusão digital dos alunos da rede municipal de educação de Fortaleza, de forma introdutória, em ferramentas, metodologias e no desenvolvimento de aplicações computacionais que lhes possibilitem investir nessa área como projeto de vida, estimulando-os a dar continuidade nos estudos sobre tecnologia durante o Ensino Médio e aproximando-os das profissões do século XXI. Teve início em 2021, desenvolvido pela SME, em parceria com Organizações da Sociedade Civil (OSC) e com a interveniência da Fundação de Ciência, Tecnologia e Inovação de Fortaleza (Citinova). |
Fonte: elaborado pelas autoras com base em informações do documento Orientações gerais para o Aprender Mais como eixo da Política de Educação em Tempo Integral de Fortaleza (Fortaleza, 2023)
O outro modelo adotado pelo município são as escolas de tempo integral, que, diferentemente do Programa Aprender Mais, acontecem em escolas previamente estruturadas para receber alunos que permanecem na mesma escola durante todo o período de atividades didático-pedagógicas.
As ETI iniciam-se em 2013, e as seis primeiras localizavam-se em áreas consideradas de grandes vulnerabilidades sociais – uma em cada Distrito de Educação. O modelo de ETI foi inspirado na experiência estadual de criação de escolas de Ensino Médio integrado à educação profissional iniciada em 2008 pela Secretaria da Educação do Estado do Ceará, no escopo do Programa Brasil Profissionalizado, do governo federal (Vieira; Vidal, 2017). Assim como aconteceu com o projeto da rede estadual, a SME contou com a parceria do Instituto de Corresponsabilidade pela Educação (ICE) e do Instituto Natura, duas organizações não governamentais que adaptaram a proposta já existente para o Ensino Médio aos anos finais do Ensino Fundamental.
Inicialmente as ETI era dirigidas apenas aos alunos de 6.o a 9.o ano do Ensino Fundamental. Em 2016 passam a atender, com duas unidades escolares, alunos de 1.o a 5.o ano do Ensino Fundamental, totalizando, em 2023, 37 escolas – 4 com atendimento de anos iniciais e 33 de anos finais. A concepção de educação adotada nas ETI é a de formação integral do educando, que compreende o ser humano em sua integralidade – cognição, natureza, sentimento e relacionamentos –, ou seja, na perspectiva de uma educação interdimensional na formação da criança e do adolescente (Costa, 2008).
Considerando o número absoluto de alunos matriculados em tempo integral nos anos iniciais do Ensino Fundamental na rede municipal de Fortaleza, este corresponde a 1,5% do total de matrículas nesse segmento; nos anos finais do Ensino Fundamental, as matrículas nas 33 escolas de tempo integral representam 17% das matrículas desse segmento. Depreende-se, assim, que é reduzida a oferta de matrículas em escolas de tempo integral, prevalecendo, na rede municipal, alunos matriculados em tempo integral, distribuídos por um expressivo número de projetos integrantes do Programa Aprender Mais, envolvendo instituições de natureza diversa, desde universidades até instituições privadas.
A ampliação de jornada contribui para a melhoria do desempenho discente?
Desde 1992, com a criação do Saeb, as avaliações em larga escala passaram a ocupar um lugar de destaque na política educacional brasileira. A partir de 2007, com a criação do Ideb e os avanços nas políticas de responsabilização, a aferição da qualidade da educação básica passou a ser imbricada com esse índice. O Ideb – divulgado a cada dois anos pelo Inep – é fruto da combinação de dados sobre aprovação, obtidos no Censo Escolar, e do desempenho dos estudantes nas duas disciplinas que constituem o Saeb. O Ideb adquire crescente importância na política educacional do País, a ponto de ser instituído como política de Estado no PNE 2014 – 2024 (Alves; Assis, 2018).
Pelo valor social e educacional que o Ideb adquiriu, estados e municípios começaram a criar estratégias didáticas visando melhorar seus resultados, levando Costa e Vidal (2022, p. 5) a afirmarem que esse índice “se transformou no principal objetivo de políticos e profissionais da educação, instituindo uma crença em torno da qualidade da educação que criou uma disputa envolvendo entes federados e instituições de ensino”.
É nesse contexto que os programas de ampliação de jornada adquirem nova configuração e passam a ser instrumentalizados em proveito das avaliações. Tal articulação entre avaliação e ampliação de jornada já é percebida na criação do PNME quando os macrocampos são substituídos parcialmente por atividades de língua portuguesa e matemática; e, no caso de Fortaleza, na criação do Programa de Fortalecimento da Aprendizagem Aprender Mais, ao priorizar o trabalho com as disciplinas Língua Portuguesa e Matemática e destinar parte expressiva das 15 horas para elas.
Considerando que, ao longo dos anos, as relações entre avaliação e ampliação de jornada se fortalecem, procurou-se verificar os percentuais de estudantes em tempo integral nas redes municipais das capitais em 2014 e 2023, em relação ao desempenho do Saeb nas duas disciplinas. Apresentam-se, no Gráfico 1, os dados referentes aos anos iniciais do Ensino Fundamental.
Gráfico 1 – Percentuais de alunos em tempo integral nos anos iniciais, 2014 e 2023, e desempenho no Saeb entre 2015 e 2023
Fonte: elaborado pelas autoras a partir dos dados das planilhas do Ideb (2024)
No caso dos anos iniciais do Ensino Fundamental, os dados não mostram relação positiva entre o aumento no percentual de matrícula em tempo integral e o desempenho das avaliações dos alunos no Saeb no período considerado. As redes municipais de São Luís, Teresina, João Pessoa e Aracaju, que diminuíram os percentuais de atendimento em tempo integral, apresentam resultados de desempenho que cresceram em duas ou em uma das disciplinas avaliadas pelo Saeb. Olhando para a situação de Fortaleza nos anos iniciais, de modo mais específico, para um crescimento de 46 p. p. de matrículas em tempo integral, o desempenho em Matemática cresceu 1% e em Língua Portuguesa, 4%.
O Gráfico 2 apresenta a situação da ampliação de jornada e a evolução dos desempenhos no Saeb nas nove capitais, nos anos finais do Ensino Fundamental.
Gráfico 2 – Percentuais de alunos em tempo integral nos anos finais, 2014 e 2023, e desempenho no Saeb entre 2015 e 2023
Fonte: elaborado pelas autoras a partir dos dados das planilhas do Ideb (2024)
Nos anos finais, situação semelhante é observada, exceto no caso de Teresina, que aumentou as matrículas e obteve melhoria nas duas disciplinas do Saeb; e Recife, que também aumentou a oferta em tempo integral e melhorou nas duas disciplinas. As capitais São Luís, João Pessoa, Maceió e Aracaju reduziram o percentual de alunos atendidos em tempo integral e apresentaram melhoria no desempenho de Língua Portuguesa.
Nos anos finais na cidade de Fortaleza, para um crescimento de 29 p. p. nas matrículas em tempo integral, o desempenho no Saeb cai 1% em Matemática e cresce 1% em Língua Portuguesa, em uma clara demonstração de que os estudantes frequentadores dos programas de ampliação de jornada, usufruindo de carga horária aumentada nas duas disciplinas que são avaliadas no Saeb, não conseguem apresentar avanços nos resultados de desempenho.
Um estudo mais aprofundado exigiria a análise considerando a organização dos dados de desempenho dos estudantes em dois clusters – alunos de uma mesma escola beneficiários da ampliação de jornada escolar e aqueles que não são usuários do programa. Como os percentuais de atendimento dos programas por escola são muito variados e os primeiros estudos realizados mostram que a taxa de frequência dos alunos nas atividades de contraturno varia em função de condições objetivas como transporte e alimentação escolar (Almeida, 2024), seria necessária uma análise multinível para buscar correlações entre as duas variáveis.
Os dados, no entanto, evidenciam que a rede municipal de Fortaleza caminhou na contracorrente das demais capitais do Nordeste, em termos de política de ampliação de jornada escolar, o que a levou a ser a única capital da região a ultrapassar a meta prevista pelo PNE 2014 – 2024.
Considerações finais
O estudo realizado, ao traçar o percurso da política de tempo integral na educação brasileira, mostra que, embora o ideário e a proposta tenham surgido nos anos de 1930, com o Manifesto dos Pioneiros da Educação, só com os normativos legais pós-Constituição de 1988 é que passam a adquirir concretude, uma vez que até então as condições de financiamento não existiam. Experiências realizadas ao longo do século XX tiveram efeito demonstrativo da importância da ampliação de jornada escolar e serviram para manter a chama acesa e a presença, na agenda educacional, do ideário da oferta de tempo integral. A criação do PME em 2007 representou uma resposta ao que propunha o PNE 2001 – 2010. Embora bem-sucedido em termos de ampliação do tempo de permanência dos alunos na escola, depois de alguns percalços, o Programa foi interrompido a partir de 2018, deixando um legado a que as redes de ensino estudadas, em maior ou menor intensidade, conseguem dar seguimento e que serve de referência para criação de programas e projetos próprios.
Com a criação do Fundeb em 2007, propondo um valor aluno/ano; e a instituição do PNE 2014 – 2024, inserindo uma meta específica para oferta de tempo integral, as iniciativas de ampliação de jornada aumentam, mas são impactadas pelo encerramento do PME/PNME nos anos 2016 e 2018, respectivamente. Os dois tipos de oferta de tempo integral – escolas de tempo integral e alunos de tempo integral – mostram-se claramente diferenciados, com o primeiro assegurando melhores condições de oferta que o segundo, o que cria uma expressiva desigualdade entre os beneficiários. O recurso na oferta de tempo integral por parte das capitais do Nordeste pode ter relação com a extinção dos dois programas, enquanto a manutenção ou o crescimento dos percentuais podem ser explicados por criação de programas próprios, com recursos do tesouro municipal.
No caso da rede municipal de Fortaleza, cuja trajetória na implementação da política de tempo integral caminha na contramão das outras capitais, há que se indagar sobre o modo como o tesouro municipal conseguiu aportar tantos recursos para essa iniciativa e em que medida o valor aluno/ano em tempo integral do Fundeb – que corresponde a 18% a mais do valor aluno/ano no ensino regular (FNDE, 2023) – conseguiu financiar os projetos de ampliação de jornada.
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Submissão: 19.01.2025.
Aprovação: 02.06.2025.